請求政府採購疫苗的請求權？臺北高等行政法院110年度訴字第623號判決－公職/國考資訊公告站-超級函授&志光數位學院

陽明山水牛撞死人？論國賠公有公共設施責任之成立 (4).png

壹、前言

新冠肺炎疫情席捲全球，除了造成大量的經濟損失，也導致超過2億人確診，並且有450萬人失去生命。因此，各國在防疫前期皆將重點放在減少人群接觸、降低每日確診數字上，實施隔離（quarantine）、大規模快篩等措施；於此同時，各國同樣加緊疫苗的研發及許可速度，將疫苗視為終結疫情的最佳手段。

隨著眾多疫苗的問世，例如Moderna、Pfizer、BNT等品牌，隨之而來的問題是疫苗分配嚴重不均的問題，疫苗僅有在富裕的、且具有大藥廠的已開發國家，亦即北美洲、歐盟在疫苗生產的初期優先取得大多數的疫苗並且施打，時至今日，該等國家的疫苗覆蓋率仍然相對高出不少。儘管有多國領袖倡議疫苗分配正義及COVAX分配疫苗，但對於全球疫苗的大量、迫切需求而言都只是杯水車薪。

台灣在疫情的前階段成功將新冠肺炎阻擋於外，然而在2021年5月疫情急轉直下且快速累積的大量的確診數，也增加不少死亡數，原有的疫苗不足的問題隨即浮上檯面並且更加緊急，導致社會大眾開始檢視過去疫苗的採購政策，並且質疑疫情指揮中心是否採購疫苗不足等問題。因此，即有民眾於台北高等行政法院提起訴訟，請求衛福部應儘速進口疫苗，且儘速施打。

台北高等行政法院也作出臺北高等行政法院110年度訴字第623號判決，以顯無理由駁回原告的起訴。本則判決作為憲法基本權、社會權及行政訴訟之一般給付訴訟的主題來說相當有趣。為避免失焦，本文將不會論及政府防疫及疫苗採購政策的評論，將單純聚焦於本則判決涉及的行政法及憲法上的爭點。

貳、臺北高等行政法院110年度訴字第623號判決

本件案例事實、法律爭議其實相對單純，主要集中在「原告是否具有主觀公權利」的部分，其中涉及傳染病防治法及憲法基本權的爭點，以下僅整理原告主張及法院理由。

（一）原告主張整理

1.本案提起一般給付之訴

依傳染病防治法第5條第1項第1款第1目所賦予中央主管機關「訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級及動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。」，主管機關訂定110年2月起實施疫苗接種計畫，於該計畫中表明疫苗來源為國際投資、國內生產及逕洽廠商購買。

另外，依傳染病防治法第17條第1項所成立之疫情指揮中心取得疫苗及疫苗之預防接種，屬於前開疫苗接種計劃之實施。疫苗接種計劃中之購買、接種疫苗之行政行為，屬於行政計畫之實施行為，且屬於行政事實行為。因此，若因被告違反義務而至人民權益受損害，應提起行政訴訟法第8條第1項前段一般給付訴訟。

2.訴訟權能—基本權之保護義務

原告首先引用司法院大法官解釋，認為「司法院大法官釋字第400號、第753號、第767號及第787號解釋之意旨均指明人民之基本權受到第三人侵害，國家有義務伸出援手採取一定之保護措施，此即為「國家保護義務」，並要求客觀之法秩序於法制設計，如不符合基本權最低度之保護要求者，即為憲法所不許。」

原告進一步主張，大法官之解釋意旨已經跳脫單純的客觀法秩序面向，原因在於「行政訴訟實務如仍堅持立法機關之不作為或行政機關法律提案之怠惰下，人民仍不得取得訴權，恐不符合憲法基本權保障之意旨。」

另外，依照當時僅有部分醫護人員得以施打疫苗，絕大多數人民缺乏疫苗的狀況下，基於憲法第7條之平等權、生命、健康、財產等基本權，國家負有最低限度之保護義務，在平等權與其他權利之結合下，因而「衍生出分享請求權」，使人民獲得可以施打疫苗之機會，人民具有獲得疫苗之主觀公權力。因此，「人民本於國家保護義務及平等保障之憲法原則，即得基於基本權衍生之主觀公權利及分享請求權，訴請國家主管機關履行義務以保障人民之生命、健康及財產等權利。」

3.訴訟權能—保護規範理論

傳染病防治法第7條、重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱肺炎條例）第7條暨保護規範理論

依傳染病防治法第7條、重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（下稱肺炎條例）第7條，其規範目的在於維護人民健康、防疫等公共利益，原則上難以從此產生公法上請求權。然而，此時不應僅認為人民僅有「反射利益」，應認為「原告等因工作、生活或就學環境隨時暴露受感染之風險，故依傳染病防治法第7條及肺炎條例第7條之立法意旨，根據「保護規範理論」可以導出面臨高風險之民眾即本案原告享有公法上權利，亦即得要求政府儘速提供經世界衛生組織WHO核准之疫苗立刻施打，以防止生命、健康、財產受到病毒之侵害。」在人民財產權、健康權受到急迫危險的狀況下，人民應具有主觀公權利，得以提起一般給付訴訟。

（二）法院得心證理由整理

本案最大的爭點在於，原告依行政訴訟法第8條第1項的一般給付訴訟，究竟有沒有公法上的請求權基礎，此也涉及到是否具有訴訟權能的訴訟合法要件問題。對此，針對判斷此時是否具有公法上之請求權或僅為反射利益，法院首先再次闡明關於保護規範理論的實務見解，亦即引用釋字第469號解釋判斷「系爭法規之目的，乃（主要或附帶）保護特定人之利益，而非僅促進公益者」。

是以，「是為了判斷人民對於特定利益是否享有請求權－亦即系爭利益係人民之公權利或僅屬反射利益，必須從賦予利益之相關法規著手。易言之，該法規是否給予人民就特定利益，擁有請求實現之權利，保護規範由此而生。」

接著，法院臚列出傳染病防治法相關的條文，並且認為傳染病防治法使主關機關得依職權採行各種的必要防疫措施，因此「上開規定之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，係為公共利益而為規定，並未賦予人民申請主管機關購買疫苗及疫苗之預防接種之公法上權利，亦即人民並無向主管機關訴請購買疫苗及疫苗之預防接種之法律上依據，主管機關未購買疫苗及未為人民預防接種，人民僅係反射利益受有影響而已，難謂權利或法律上利益受有損害。」

針對原告主張之「生命平等權、健康平等權、財產平等權而衍生出分享請求權」，法院認為與之相關的條文僅為原則性的、抽象性的定義而非屬具體可行之法律，因此仍須有法律具體明定可以主張之請求權。

此外，「行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，原告所引上開憲法條文及其所稱之衍生分享請求權或利益均霑請求權，並無得「直接」行使之給付請求權規定，自無從資為本件請求之依據」。因此，依照釋字第469號解釋並未賦予人民公法上權利。

針對原告主張之健康權之國家保護義務，法院並不否認國家保護義務屬於基本權保護之一部分，但類似衍生之分享請求權之理由，「基本權之內涵所為原則性之闡釋或意旨之揭示，無由作為可得具體化至足以就其法律要件加以審查並進一步判斷其法律效果之規範化程度」。

綜上所述，原告之訴顯無理由。

參、判決評析

學說援引德國的學說，提出基本權功能體系，首先其可分為「主觀權利之功能面向」及「客觀規範之功能面向」。後者之主要作用，國家機關必須避免人民之基本權受到國家或第三人之侵害，並且以自基本權所得到的價值決定來決定立法、行政及司法行使其職權之準則；至於基本權之保護義務，其重要性在於國家有義務透過各種保護措施，例如禁止、許可程序等，進而保障人民基本權不受侵害，然而國家就此也具有廣泛之形成自由。

本則判決中原告主張中被反覆提及的「客觀法秩序」、「國家保護義務」即屬於客觀規範之功能面向。

承上，原告真正想強調的是基本權主觀權利之功能面向中的「給付功能」。學者認為給付功能包含「分享權（或派生權、衍生權）」及「給付請求權」，然而此種權力涉及到財政能力、國家資源運用、社會利益之調整等，立法者在此具有廣泛的形成自由，除非屬於最低限度的保障。原告的意圖在於將本案疫苗缺乏及施打率過低的狀況作為此種「最低限度的保障」，使得得以將基本權作為請求權基礎。

然而，法院對此的回應也想當明確，其並未處理本案是否已經達到「最低限度保障」，其否定原告的理由在於此種給付請求權之要件及效果過於抽象、不明確，仍需要法律具體明文詳盡，因此無法作為請求權基礎。從此也可以看出，縱使在學理上在特定的狀況底下將有給付功能，然而在實務上因為基本權的概念過於抽象、廣泛，仍然難以成為具體可於訴訟上主張的權利，此點似乎也反應出前述學說所提到的「形成自由」問題。從本則判決中，縱使可以明確看到給付功能的具體問題，但此仍非放棄基本權主觀面相之給付功能的理由，基本權利既然已明文於憲法中，實務工作者勢必要面對此種給付功能面向，否則將使憲法基本權之保障意旨落空。

針對社會基本權之積極給付請求權，學說即有提出三個要件，分別為「基礎生存所需之維護」、「對權力分立無重大影響」及「無明顯財政資源重新分配需要」，並且質疑法院面臨社會給付、社會權相關的案件時，過於退縮在「國家資源有限」、「有待立法形成自由」之後，因此應當更積極的角色及司法作為。

但此並非意味本案原告從此學說的觀點即屬於有理由，因爲依照前述學說，其中之一的立論基礎為：人民面臨迫切的生存危機時，法律不見得皆為真空狀態而需要司法無中生有的判斷社會給付之內容與效果，反而此時通常具有相當複雜、相互交織的法律及行政規則存在；若此時有保護不足或漏洞存在，法院即得以透過基本權之功能加以審查修補。

如此一來，並不會對於基本權利造成太大影響，且人民社會權亦不會因面臨違反權力分立、財政資源分配及立法形成自由之指控，而無法實現。本案法院確實有將傳染病防治法與疫苗施打及採購相關的條文羅列出，並且認為人民所受僅為反射利益，並無主觀公權利，從此而言，本案若要證立依基本權而有請求採購及施打疫苗之權利仍然具有相當的難度。

肆、考生叮嚀

對於考生而言，基本權功能體系相信各位已經相當了解，並且對於基本權（社會全）的給付功能受到「國家資源分配」、「立法形成自由」等限制也已經熟悉，但要讓考卷之論述更加充實且出眾，適度地提出針對傳統學說及實務的反思，並且簡單清楚的提出論點都相當重要，如此除了有助於分析思考法律問題的能力外，也能讓答案看起來更有層次與深度。縱使沒有全然了解該議題，但仍然可以呈現出大致明白其精隨所在。

(資料來源：國試論壇）