【國試論壇】行政｜論財政紀律法的緣起與挑戰－公職/國考資訊公告站-超級函授&志光數位學院

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總統蔡英文於民國108年8月6日在台北圓山大飯店出席第49屆「亞洲太平洋國會議員聯合會」（APPU）開幕典禮致詞時強調，所編民國109年之預算時，是22年以來首次的平衡預算，不是赤字預算，歲入跟歲出是平衡的，這是有史以來最遵守「財政紀律」的政府。頓時讓「財政紀律」一詞爆紅，也讓大家注意到，我們早在同年的4月10日就制定公布「財政紀律法」，並在第1條第1項明白揭示，為健全中央及地方政府財政，貫徹零基預算精神，維持適度支出規模，嚴格控制預算歲入歲出差短及公共債務餘額，謀求國家永續發展，落實財政紀律，特制定該法，不論在實務運作或學術考試，其重要度可見一般。

一、確立特別法位階

中央政府如何編預算、如何舉債，雖本就有預算法和公共債務法作準據，然為使以下所述之現況或問題得獲整體改善，財政紀律法第1條第2項明定：「有關財政紀律之規範，本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」確立出該法優先於其他原有法律之特性。

二、要求總資源供需估測發布前之「外部評估」程序

總資源供需估測結果向為政府預算籌編之重要依據，故預算法即於第29條規定：「行政院應編製國富統計、綠色國民所得帳及關於稅式支出、移轉性支付之報告。」然而為確保官方發布估測廣納各界意見，財政紀律法更進一步要求由政府建立平臺邀集民間機構、專家與學者進行外部評估，以作為官方發布正式估測結果之參考，爰於第4條明定「行政院主計總處於發布正式總資源供需估測前，應邀集民間機構、專家與學者進行外部評估。若評估結果差異達百分之二十時，主計總處應提出差異說明。」

三、重申「法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應指明資金來源」

財政紀律法第5條規定：「中央政府各級機關及立法委員提出之法律案，如大幅增加歲出或減少歲入，應先具體指明彌補資金之來源。至各級地方政府或立法機關則準用前開規定。」但其實這並未增加任何現有實務程序，早在預算法第91條、地方制度法第72條、財政收支劃分法第38條之1，均已有類似規定。

四、提高「稅式支出評估作業」的法律位階

針對財政紀律法第6條之規定：「（第1項）中央政府各級機關所提稅式支出法規，應確認未構成有害租稅慣例，並盤點運用業務主管政策工具之情形及執行結果，審慎評估延續或新增租稅優惠之必要性。（第2項）經評估確有採行稅式支出之必要者，應就稅式支出法規實施效益及成本、稅收損失金額、財源籌措方式、實施年限、績效評估機制詳予研析，確保其可行且具有效性。（第3項）稅式支出評估作業辦法，由行政院另定之。（第4項）直轄市、縣（市）政府應編製地方稅稅目之稅式支出報告，列入地方政府總預算。」看似新增法制，其實實務上行政院早於92年7月18日即訂定「稅式支出評估作業應注意事項」，要求各部會所提稅式支出法規，經自行評估或經財政部複評，每年度稅收損失在新臺幣5千萬元以上者，應會同財政部與主計總處研擬財源籌措方式。此次財政紀律法將其入法，係為促使各業務主管機關落實執行，並強化稅式支出整體評估，爰將前述稅式支出評估作業注意事項，提高為法規命令位階，並授權由行政院訂定作業辦法，以及地方政府應編製地方稅稅目稅式支出報告並列入其總預算。

五、不得再以固定經費額度或比率保障等方式，將政府既有收入限定專款專用

各業務主管機關對其所轄管特別收入基金，迭有透過立法明定政府既有收入納入基金之情形，如「教育經費編列與管理法」第3條，明定各級政府教育經費預算合計應不低於前三年度決算歲入淨額平均值之23％；又如「原住民族教育法」第9條，規定專款辦理且不得低於中央教育預算總額1.9％；故為提高政府預算資源配置效益，財政紀律法明定「各級政府及立法機關制（訂）定或修正法律、法規或自治法規時，不得增訂固定經費額度或比率保障，或將政府既有收入以成立基金方式限定專款專用。」但又為了降低此條文對實務層面之衝擊，而於立法說明敘明本條文僅向後生效，不追溯適用。

六、建立非營業特種基金設立及裁撤機制

非營業特種基金過多，影響「統收統支」的財政成效，一直是我國政府會計基金制度的難題。預算法第4條之特種基金中，有關「特別收入基金」之設立，一直對「特定收入來源」定義模糊，致生爭議。究其原因在於特別收入基金之財源過度仰賴國庫撥補，限制政府統籌規劃及運用財政收入之能力。故針對新設之基金，財政紀律法第8條規定，中央政府非營業特種基金須依法律或配合重要施政需要，具備政府既有收入或國庫撥補以外新增適足之財源，始得設立；存續之基金，則明定有「情勢變更，或執行績效不彰等情形應予裁撤，裁撤機制由行政院另訂。」又因部分非營業特種基金有透過立法排除預算法等法規適用之情形，為健全基金之財務管理及衡酌實務需要，明定「中央政府非營業特種基金之設立、保管、運用、考核、合併及裁撤，不得排除適用預算法、會計法、決算法、審計法及其相關法令規定，但本法施行前已訂有排除規定之非營業特種基金不適用之。」至直轄市、縣（市）政府所管非營業特種基金，則準用前開規定。

七、成本效益分析報告、中長期平衡預算規劃等，應公開於網站

預算法本於其第34條即有規定「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查。」而此次財政紀律法，為使重大公共建設之計畫內容及成本效益評估等，可為社會大眾週知進而監督，爰明定「各級政府之重要公共工程建設及重大施政計畫選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，應依政府資訊公開法規定，公布於相關網站」。明定「各級政府應具體提出中長期平衡預算之目標年度及相關之歲入、歲出結構調整規劃，並公布於網站。變更時應具體說明變更原因及對於目標之影響。」

八、訂定財政紀律異常控管機制與公共債務管制機制

民國104年7月份，苗栗縣政府發生首次公務員無法如期領到薪資事件，今週刊第958期的斗大標題「一個五星級縣長，把苗栗搞到快破產」，更讓大家回神公部門隱藏的財政窘境。鑒於部分地方政府債務瀕臨法定上限，甚至超限，為協助未遵守財政紀律之地方政府，強化金流控管，量入為出，並提出財政健全措施，落實財政紀律，此次財政紀律法明定中央對財政紀律異常之地方政府，應由行政院訂定相關控管機制。並參考公共債務法及前瞻基礎建設特別條例規定，明定公共債務之流量及存量依公共債務法規定辦理，另中央政府以特別預算方式編列年度舉債額度，於特別條例施行期間之舉債額度合計數，不得超過該期間總預算及特別預算歲出總額合計數之15％。

九、落實政府會計之「公開報導責任」，公布公共債務報表、改善計畫及償債計畫之執行情形及向特種基金調度資訊

為加強全民監督效果，落實政府會計之「公開報導責任」，此次財政紀律法明定公共債務主管機關應按月編製公共債務報表，按月公布於政府網站；各級政府應按月公布債務改善計畫及償債計畫之執行情形。另為避免各級政府公庫長期透過特種基金向銀行借款，規避公共債務法規定，規定按季公布向特種基金調度周轉金額、期間及該基金之會計報表。

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